“Eén en hetzelfde project”: hoe de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de lijnen uitzet - Speelman & Voogd Advocaten

Inleiding

De stikstofproblematiek houdt Nederland al jaren stevig in zijn greep. Projecten in de landbouw, industrie, infrastructuur en cultuursector stuiten vaak op de vraag of de gevolgen voor Natura 2000-gebieden goed genoeg in beeld zijn gebracht. Daarbij spelen een aantal juridisch begrippen een sleutelrol, waaronder: “één en hetzelfde project”.

Als een plan of project, zoals de bouw van een bedrijventerrein, de aanleg van een weg, of zelfs een evenement, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, dan is de Habitatrichtlijn van toepassing. Volgens de Habitatrichtlijn mag een plan of project niet worden opgeknipt om de effecten ervan te omzeilen; het moet als één geheel worden beoordeeld om het cumulatieve effect te bepalen. Dit betekent dat alle aspecten van een plan, zoals de aanleg en het gebruik van een nieuwe weg, of verschillende onderdelen van een veehouderij, als één project moeten worden beschouwd en beoordeeld. 

Tot 18 december 2024kon een initiatiefnemer vaak volstaan met een simpele check in de zogeheten voortoets: als je in je eigen bedrijf of project vervuiling wegnam op de ene plek en toevoegde op de andere plek, dan werd dat intern tegen elkaar weggestreept. Dat heet intern salderen. Voor zo’n balans-oefening was geen vergunning nodig. Maar met de 18-december uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) daar een dikke streep door gezet. Vanaf die datum geldt: wie intern wil salderen, heeft altijd een natuurvergunning nodig. Intern salderen is namelijk niet langer een manier om onder die vergunningplicht uit te komen. Het kan nu alleen nog gebruikt worden als een mitigerende maatregel in de passende beoordeling die bij een vergunningaanvraag hoort.

Er is één belangrijke uitzondering: als de activiteiten waar het om gaat samen juridisch als “één en hetzelfde project”worden gezien. In dat geval is intern salderen binnen dat ene project géén aparte vergunningplichtige wijziging. Maar of sprake is van één en hetzelfde project, hangt af van de concrete omstandigheden – en juist daarover heeft de Afdeling de afgelopen tijd veel uitspraken gedaan.

Sweetman (HvJ EU, 2013)

In Ierland speelde de aanleg van een weg door een natuurgebied. De overheid stelde dat het mogelijk was om de effecten van het project per onderdeel te beoordelen en dat niet alles tegelijk in de passende beoordeling hoefde te worden meegenomen.

Het Hof van Justitie maakte hier korte metten mee. Het Hof overwoog dat een passende beoordeling de gevolgen van het gehele project in beeld moet brengen. Alle onderdelen die samenhangen met het project moeten worden meegenomen. Het “opknippen” van een project is in strijd met artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn.

6 december 2023 

In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de exploitatie van het VTE-terrein en de daar georganiseerde evenementen moeten worden aangemerkt als één project in de zin van de Wet natuurbescherming. Dit betekent dat de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden tezamen moeten worden beoordeeld. De vereiste beoordeling van het project in zijn geheel heeft in deze procedure over de aanvragen om verlening van een omgevingsvergunning niet plaatsgevonden. Er zijn alleen stikstofberekeningen gemaakt voor de beide evenementen afzonderlijk. Dit betekent dat onvoldoende is onderzocht of sprake zal zijn van een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, waardoor significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten. 

De Afdeling stelde duidelijk dat een vergunningaanvraag betrekking moet hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. Daarmee is verzekerd dat de gevolgen voor Natura 2000-gebieden volledig worden onderzocht. Het was volgens de Afdeling niet toegestaan om een project “op te knippen” en maar een gedeelte in de beoordeling mee te nemen.

SABIC, 18 december 2024

Bij chemieconcern SABIC ging het om de bouw van een biomassainstallatie (bmi) en een heet olie-fornuis. Deze installaties waren bedoeld om samen de bestaande Cogen2-installatie te vervangen. De rechtbank had eerder geoordeeld dat dit verschillende projecten waren en dat elk apart moest worden beoordeeld.

In hoger beroep voerden SABIC en het college aan dat de installaties functioneel en ruimtelijk bij elkaar hoorden en daarom één project vormden. De Afdeling ging daarin mee. De installaties waren onmisbaar voor het productieproces, er was geen ruimtelijke scheiding en de installaties vormden samen de vervanging van de oude Cogen2.

Voorlinden, 6 februari 2025

Bij museum Voorlinden ging het om de vraag of de aanleg van extra parkeerplaatsen vanwege toenemende bezoekersaantallen een los project was, of onderdeel van het museumproject. Het college stelde dat sprake was van een afzonderlijk project waarvoor apart een vergunning moest worden aangevraagd.

De Afdeling volgde dat niet. Zij oordeelde dat de parkeeruitbreiding rechtstreeks voortvloeide uit de museale activiteiten. De parkeerplaatsen lagen op het terrein van het museum, waren noodzakelijk om de bezoekersstroom te verwerken en konden dus niet los van het museum worden gezien.

23 juli 2025

In deze zaak stond een pluimveehouder centraal. Stichting Gezond Leefmilieu Venray en anderen maakten bezwaar tegen de natuurvergunning. Zij voerden aan dat de referentiesituatie niet volledig was gerealiseerd, het rendement van de luchtwasser onzeker was en niet alle emissiebronnen (zoals mestbassins) waren meegenomen.

De rechtbank verklaarde het beroep van de stichting gegrond, vernietigde het besluit en wees de vergunning af. De rechtbank vond dat helemaal geen vergunning nodig was, omdat volgens haar sprake was van intern salderen. Dat oordeel was gebaseerd op de oude lijn. Maar sinds de uitspraken van 18 december 2024 kan intern salderen niet meer worden toegepast in de voortoets. Intern salderen is sindsdien altijd vergunningplichtig en kan alleen nog als mitigerende maatregel in de passende beoordeling.

In hoger beroep voerde het college aan dat sprake was van de voortzetting van één en hetzelfde project, zodat geen nieuwe vergunning nodig zou zijn. De Afdeling ging daar niet in mee en verwees naar het PAS-arrest van het Hof van Justitie. Daarin is bepaald dat een activiteit alleen als één project geldt wanneer sprake is van één enkele verrichting met een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming.

De Afdeling constateerde dat in dit geval sprake was van een andere verdeling van de kippen over de stallen en de toepassing van een ander luchtwassysteem. Daarmee was geen sprake meer van volledige overeenstemming met het eerdere project. Het betrof dus een wijziging van de exploitatie, en daarmee een nieuw project waarvoor een natuurvergunning nodig is.

24 september 2025

In de zaak stond een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de realisatie en het gebruik van twee windturbines centraal. Die turbines zouden deel uitmaken van een groter gebied (het zogenoemde “Energiepark A59”) dat ook een gepland zonnepark omvatte. Organisaties als Milieuvereniging Oosterhout stelden dat de effecten van de windturbines niet los konden worden gezien van het zonnepark — ze voerden aan dat sprake was van samenhang, en dat cumulatieve stikstofeffecten mee moesten worden betrokken.

Het college had voor de windturbines vergunning verleend, terwijl het plan voor het zonnepark apart werd behandeld. In het beroep werd betoogd dat de vergunningverlening fout was omdat de cumulatieve effecten van de windturbines en het zonnepark gezamenlijk beoordeeld hadden moeten worden.

De Afdeling stelde dat, hoewel alle activiteiten die samen één project vormen onderzocht moeten worden, in dit geval geen zodanige samenhang bestaat tussen de windturbines en het zonnepark dat ze als één project kunnen worden beschouwd. Volgens de Afdeling konden de windturbines en het zonnepark onafhankelijk van elkaar worden gerealiseerd, hadden zij een eigen netwerkaansluiting en was er niet gebleken van onlosmakelijke functionele samenhang. Dat de twee projecten in elkaars nabijheid liggen, is onvoldoende om sprake te laten zijn van één project.

Conclusie 

De rode draad in de rechtspraak is duidelijk:

• Activiteiten die in aard, tijd en ruimte onlosmakelijk samenhangen, vormen één project.
• Nabijheid alleen is onvoldoende.
• Ondersteunende voorzieningen die noodzakelijk zijn, vallen binnen hetzelfde project.
• Voortzetting van een bestaand project wordt alleen aangenomen bij volledige overeenstemming; wijzigingen leiden al snel tot een nieuw project.

Voor initiatiefnemers en bedrijven betekent dit dat de lat voor vergunningvrij handelen erg hoog ligt. Bijna iedere wijziging die leidt tot stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden vereist tegenwoordig een natuurvergunning. Zelfs relatief kleine veranderingen in de bedrijfsvoering, zoals een andere verdeling van dieren of de toepassing van een nieuw systeem, kunnen leiden tot de kwalificatie “nieuw project”.

Voor overheden betekent dit dat zij vergunningaanvragen integraal moeten beoordelen. Het volstaat niet om losse onderdelen apart te bekijken; de vraag of sprake is van één project moet zorgvuldig worden beantwoord.

Bij Speelman & Voogd Advocaten adviseren wij dagelijks over deze vragen. Wij helpen bedrijven, agrariërs, culturele instellingen en overheden bij het opstellen van vergunningaanvragen, het beoordelen van projecten en het voeren van procedures.

Twijfelt u of uw plannen deel uitmaken van een bestaand project of dat u te maken heeft met een vergunningplichtig nieuw project? Neem gerust contact met ons op. Samen zorgen we dat u een stevige juridische basis heeft om uw plannen mogelijk te maken.